Hoe de publieke waarde in gemeenten wél uit de verf komt

Falende overheidsinstellingen veroorzaken rampen in het leven van burgers. De parlementaire onderzoeken naar de uitvoeringsorganisaties en de misstanden de kinderopvangtoeslag spreken boekdelen wat dit betreft. Ook in gemeenten kan het op een vreselijke manier misgaan, van kostenoverschrijdingen op grote projecten, wachtlijsten voor de schuldhulp tot jeugdhulporganisaties die failliet gaan. Altijd raakt het inwoners direct of indirect.

Wanneer de beleidsdoelen van het gemeentebestuur niet of onvoldoende worden verwezenlijkt, komt de publieke waarde in de knel. Burgers krijgen geen waar voor hun (publieke) geld. Ik wil de vraag onderzoeken of (en hoe) je met goed risicomanagement op het juiste spoor kunt komen. Kun je met structureel en methodisch risicomanagement in gemeenten maatschappelijke debacles voorkomen? En hoe pak je het aan? De bestaansreden van VNG Risicobeheer is te faciliteren dat gemeenten leren van elkaars successen en mislukkingen op dit terrein.

Publieke waarde in de knel
Wat gebeurt er in organisaties waardoor maatschappelijke doelen niet worden gehaald? De Rekenkamer Rotterdam geeft antwoorden in zijn veelbesproken 'Publieke waarde in de knel'. Ter gelegenheid van zijn twintigjarig bestaan haalde de rekenkamer de rode draden uit de rekenkameronderzoeken van de laatste tien jaar.

Onderzoeker Kees de Waijer deed het in uurtjes die hij overhad, samen met een collega. Het idee was simpel, vertelt hij. 'We vroegen ons af: wat hebben we in die jaren eigenlijk geleerd over gemeenten?' Met de principes van de grounded theory – beginnen met een open blik – zochten ze naar de overeenkomsten in de conclusies van alle verschillende onderzoeken, die werden vervolgens ingedeeld in groepjes. Het ordenen en rangschikken leverde vier terugkerende fenomenen op.

• Onrealistisch (of onvolledig) beleid
• Problemen in de uitvoering
• Slechte interne samenwerking en sturing
• Slechte samenwerking met externe partijen

'Daar doorheen lopen twee hoofdlijnen. Het ene is het doorslaan van systeemdenken; het te absoluut maken van regels en procedures. Daarnaast speelt bestuurlijke overmoed een rol; te grote risico's nemen om politieke idealen waar te maken.'

Het Rotterdamse onderzoek kreeg veel weerklank. In de dagbladen en de vakpers verschenen grote artikelen. Ook kreeg de Rekenkamer Rotterdam veel reacties van concerncontrollers, risicomanagers en andere rekenkamers. 'We hadden het niet zien aankomen, maar in het hele land waren er professionals die onze conclusies herkenden,' zegt De Waijer.

Landelijke enquête
Zo'n waardevol onderzoek mag niet onderin een la terechtkomen. Gemeenten moeten er allemaal iets van leren. Met die gedachte zetten VNG Risicobeheer en de Rotterdamse Rekenkamer gezamenlijk een landelijke enquête uit. In totaal reageerden 86 lokale rekenkamers. Milou Giesen, ook onderzoeker bij de Rekenkamer Rotterdam, voerde de analyse van de enquête uit. Zij stelt vast dat de door de Rekenkamer Rotterdam geconstateerde tekortkomingen op grote schaal blijken te worden herkend.

Communicatieproblemen en belangenverschillen tussen afdelingen belemmeren een goede uitvoering van beleid in veel gemeenten

Zo ontving bijvoorbeeld de stelling dat bij beleid de lessen uit het verleden te weinig worden betrokken, veel bijval, evenals de stellingen dat beleid soms onrealistisch is of te haastig is opgezet. Ook het probleem dat gegevens over beleidsuitvoering niet adequaat worden geregistreerd, en dat uitvoeringsproblemen in gemeentelijke organisaties onvoldoende worden onderkend, blijken volgens de enquête in veel gemeenten voor te komen. Verder blijkt dat in veel gemeenten communicatieproblemen en belangenverschillen tussen afdelingen een goede uitvoering van beleid in de weg te staan.

De uitkomsten duiden
Wat ligt er aan de uitkomsten ten grondslag? Moeten bestuurders het zich aanrekenen? VNG Risicobeheer faciliteert dat gemeenten van elkaar leren op dit terrein. Door het delen van successen en mislukkingen. In de afgelopen maanden sprak ik daarover met verschillende deskundigen en mensen uit de praktijk. Geerten Boogaard bekleedt bij de Universiteit van Leiden de Thorbeckeleerstoel. In die hoedanigheid bestudeert hij decentrale overheden. Hij relativeert de conclusies van de Rekenkamer Rotterdam met de notie dat politiek in z'n aard niet efficiënt is.Hoeveel bestuurskracht mag de democratie kosten?

'Je kunt beperkt van colleges verwachten dat ze kiezen tussen verschillende ambities. De politiek moet de schaarste verdelen en doet van alles een beetje. Met een bestuurskundige blik moet je één ding doen en dat afmaken. De ene lijn is doelmatig organiseren, de andere is zo goed mogelijk doen wat de samenleving wil. De vraag is steeds: hoeveel bestuurskracht mag de democratie kosten?' Algemeen directeur van de VNG Leonard Geluk, tevens oud-wethouder van Rotterdam, wijst op de positieve kant van bestuurlijke overmoed. 'Zonder ambitieuze bestuurders was Rotterdam nooit zo'n succes geworden.'

Zonder ambitieuze bestuurders was Rotterdam nooit zo'n succes geworden

Het Rotterdamse onderzoek is breed besproken in het overleg van de rekenkamers van de G4, vertelt Jan de Ridder, directeur van de Rekenkamer van de Metropoolregio Amsterdam en voorzitter van de Vereniging van Rekenkamers. Hij associeert bestuurlijke overmoed met wat hij het mechanisme van 'volle kracht vooruit' noemt.

'Organisaties zijn vaak gericht op nieuwe, grootse veranderingen. Het is leuker om te werken aan iets nieuws dan het bestaande te optimaliseren. Nieuw beleid wordt gebracht alsof er voor het eerst over is nagedacht.' De kans op schade is groot als de aanpak van een maatschappelijke opgave steeds overhoop wordt gehaald, betoogt De Ridder. 'Je moet een op verbeteren gerichte cultuur hebben; incrementeel werken. Het bestaande systeem benutten totdat de grens is bereikt, en alleen dan de boel grondig verbouwen.'

Over het doorgeslagen systeemdenken stelt De Ridder dat er met het meten van succes van het beleid met behulp van indicatoren weinig mis is. Het probleem dat hij ziet is dat die indicatoren niet zelden ver afstaan van de realiteit op de werkvloer.

Je moet een op verbeteren gerichte cultuur hebben; incrementeel werken

De praktijk, naar het juiste spoor

Deze notie van De Ridder sluit aan bij de aanpak van Jeroen van Veen, concerncontroller in Weert. Hij introduceerde een methode van sturen (en verantwoorden) waarbij elke medewerker weet aan welke (beoogde) maatschappelijke doelen hij werkt onder het motto: Samen werken; minder verantwoording afleggen, meer verantwoordelijkheden nemen.

'We sturen op zoveel mogelijk bereiken voor de inwoners,' zegt Van Veen. Belangrijk in zijn aanpak is dat de hele gemeentelijke organisatie meedoet aan de manier van sturen en verantwoorden, het is niet het feestje van de afdeling Financiën & Control. De strategische visie van de gemeente Weert wordt uitgewerkt in een concernplan, in afdelingsplannen en uiteindelijk in resultaatafspraken per medewerker. 'Als je alle taken optelt, leidt dat één op één naar de te bereiken effecten,' zegt Van Veen.

Het is belangrijk dat ambtenaren risico's durven te melden; dat vraagt om veiligheid in de organisatie

Antoine Nikkesen, auditor en risicomanager in Arnhem, werkt met een stappenplan om methodisch en gestructureerd risico's op tafel te krijgen. Twee maal per jaar spreekt hij alle programma- en clustermanagers over hun belangrijkste risico's binnen hun programma/clusteren en voor grote projecten gaat het om een top 5, de risico-afwegingen en de wijze van beheersen. 'Je moet blijven vragen: hoe staat het er eigenlijk mee?' Samen met z'n collega heeft Nikkesen voor het college van B en W workshops risicomanagement gehouden, wat van belang is voor de houding ten opzichte van risico's. 'Het is belangrijk dat ambtenaren risico's durven te melden, dat vraagt om veiligheid in de organisatie.'

De zogenoemde soft controls zijn essentieel voor risicobewuste organisaties

Ruimte voor tegenspraak. Durven en kunnen uitspreken als het niet goed loopt in een project. Een veilige organisatie. De zogenoemde soft controls zijn essentieel voor risicobewuste organisaties. Kees de Waijer van de Rekenkamer Rotterdam zegt: 'Het is belangrijk dat je ervan leert als je een fout hebt gemaakt, in plaats van dat je erop wordt afgerekend. Dan krijg je ambtenaren die alleen nog maar op safe spelen.' Tom Noordermeer, concerncontroller in Zevenaar benoemt een goede balans tussen instrumentele en culturele aspecten. 'Heldere processen en procedures zijn belangrijk, maar duurzaam beter worden, vraagt leiderschap.'

Gerti Brevink, zelfstandig interim manager en concerncontroller, ontwikkelde een aanpak met – net als in Weert – de strategische agenda van het college als het vertrekpunt. In risicosessies met alle disciplines worden de risico's in deze agenda gezamenlijk geïdentificeerd en besproken. Dat de strategische agenda uitgangspunt is, geeft focus. Door de risico's en beheersmaatregelen op een centrale plek te registreren, zorg je voor een actuele en betrouwbare informatievoorziening.

In de kern gaat de methode Brevink over samenwerken

'Het streven is één keer vastleggen voor meerdere doeleinden: voor het gesprek op ambtelijk en bestuurlijk niveau en voor het begroten en verantwoorden aan de raad. Zo krijg je overzicht en minder planning en control-druk.' Maar, in de kern gaat de methode Brevink over samenwerken: 'Dat collega's samen het goede gesprek voeren over doelen, de koers, risico's en kansen. Samenwerking is de belangrijkste voorwaarde om maatschappelijke doelen te halen.'

De bedoeling
De verhalen uit de praktijk sluiten aan bij het resultaat van onderzoek van de bestuurskundige Eduard Smidt van de universiteit van Leiden. Hij onderzocht met collega's welke belemmeringen overheidsmedewerkers tegenkomen als ze willen werken volgens de bedoeling, wat voortkomt uit de notie dat verabsoluteren van regels en protocollen in de weg staat van het maatschappelijk effect.

Werken met de focus op het te behalen maatschappelijke effect (de bedoeling) vraagt leiderschap en een veilige cultuur

Ook al hebben regels een functie; de overheid moet tenslotte betrouwbaar en voorspelbaar zijn. Wat werken volgens de bedoeling lastig maakt, is dat er niet één bedoeling is. Zeker niet in gemeenten die werken in netwerken met andere organisaties en de politiek. Schmidt benoemt drie elementen die essentieel zijn om te werken met de focus op het te behalen maatschappelijke effect (de bedoeling). In de eerste plaats overeenstemming over het doel, ten tweede draagvlak en ten derde de organisatie inrichten op werken volgens de bedoeling. Dit vraagt leiderschap en een veilige cultuur.

De sleutel
Terug naar mijn vraag aan het begin. Kun je vanuit het risicomanagement maatschappelijke ongelukken voorkomen? Ik denk: ja, mits het bestuur en management risicomanagement serieus te nemen. Met focus op de maatschappelijke effecten en sturing op publieke waarde. De wijze van verantwoorden moet daarbij aansluiten en er moet aandacht zijn voor de soft controls die door iedereen in het wereldje noodzakelijk worden geacht.

Maatschappelijke ongelukken vanuit het risicomanagement kun je voorkomen als bestuur en management dit serieus nemen; met focus op de maatschappelijke effecten en sturing op publieke waarde

Risico's zijn en blijven er, maar het scheelt veel als het bestuur welbewust kiest een risico te aanvaarden. Of om – goed geïnformeerd – besluit ten halve te keren. In het Risico Platform Overheden delen risicomanagers, concerncontrollers en hoofden Financiën van gemeenten kennis en praktijkervaringen om (methoden voor) risicomanagement te verbeteren. Maar ze kunnen het in hun eigen gemeenten niet alleen. Ik zeg: geef de risicomanager de sleutel in handen om rampen zoals de toeslagenaffaire onmogelijk te maken.

Partnerbijdrage

Bron: BNG Bank