Hoe zijn de Rechtmatigheidsverantwoording – Three Lines Model – Organisatieontwikkeling
aan elkaar verbonden?

Inleiding

Hoewel de kogel nog niet definitief door de spreekwoordelijke kerk is, wordt de rechtmatigheidsverantwoording vanaf het verantwoordingsjaar 2022 een feit. De algemene verwachting is dat geen sprake is van nog verdere uitstel. De voorbereidingen zijn bij gemeenten in volle gang en op allerlei marktplaatsen worden ‘interne auditors’ gevraagd. Een ‘hot issue’ dus om het zo maar te zeggen. Wat zien we verder gebeuren? Mensen worden opgeleid en er wordt geïnvesteerd in interne audit tools. Je ziet dus dat gemeentelijke organisaties nog meer in beweging komen op het gebied van interne beheersing. Overigens wordt die beweging niet alleen gevoed vanuit het wettelijk kader omtrent de rechtmatigheidsverantwoording. Gemeenten voelen steeds meer de druk vanuit de accountants. Ook zij eisen dat een gemeente de eigen beheersings- en controle-omgeving zichtbaar op orde heeft. Zo niet, dan is de gemeente minder aantrekkelijk als klant voor de gemiddelde accountant. Voldoende aanleiding dus om over dit onderwerp door te praten!

Ambitieniveau

De vraag die opkomt is of de rechtmatigheidsverantwoording niet te geïsoleerd wordt bekeken? Het lijkt een doel op zich te worden, terwijl het bedoeld is als middel om de discussie tussen raad en college te bevorderen. En een middel moeten we niet tot doel verheffen, nietwaar? Als we de blik wat verruimen, zien we een aantal ontwikkelingen die in dit kader relevant zijn en idealiter zoveel mogelijk met elkaar in relatie bezien kunnen worden. Deze ontwikkelingen hebben te maken met het interne beheersingssysteem binnen een gemeente die kan bijdragen tot het in control zijn van een gemeente. Laten we beginnen met een duidelijke definitie van het begrip ‘in control’. Dit lijkt inmiddels een containerbegrip te zijn geworden en vraagt om een nadere duiding.

“Een organisatie is 'In Control' als een organisatie zodanig is ingericht dat de juiste discussie op het juiste moment op het juiste niveau wordt gevoerd, zodat (indien nodig) bijgestuurd kan worden om zo de doelstellingen te realiseren. 'In Control' wil dus zeggen dat de organisatie zo is ingericht dat goed bestuur mogelijk is.” 

Temeer omdat de rechtmatigheidsverantwoording nog al eens in een adem wordt genoemd met een ‘in control statement’ (hierna: ICS). In de gradatie van ‘in control’ is dat een misvatting omdat een ICS veel verder gaat dan hetgeen de rechtmatigheidsverantwoording behelst. Wij onderscheiden drie niveaus van ‘in control’:

In onze praktijk zien we veelal dat de ambitie voor de komende periode erop gericht is voor wat betreft de bedrijfsvoering in control te komen, de zogenaamde In Control Statement bedrijfsvoering. Dit wordt mede ingegeven vanuit de druk vanuit de accountantscontrole.

Organisatieontwikkeling versus interne audit

Als we een stap verder in de gemeente kijken dan zien we op het terrein van interne beheersing een aantal ontwikkelingen die nog te vaak los van elkaar plaatsvinden. Denk daarbij bijvoorbeeld aan:

• Organisatie ontwikkelingen
• Inrichting interne audit
• Three Lines Model

Organisatieontwikkeling (eerste en tweede lijn uit het Three Lines Model)

Een model dat binnen gemeenten voor de organisatieontwikkeling veel gebruikt wordt is het OverheidsOntwikkelModel (hierna OOM). Dit model is gebaseerd op het INK-model en daarbij worden vijf fasen onderscheiden, die doorlopen moeten worden om een excellente organisatie te worden. Opvallend is dat in modellen zoals deze geen aandacht wordt besteed aan checks en balances in de bedrijfsvoering. In fase 1 is de organisatie voornamelijk intern gericht en gaat alle aandacht uit naar het zo goed mogelijk uitvoeren van individuele activiteiten. In de daarop volgende fases komt de samenhang tussen activiteiten steeds duidelijker in beeld en slaagt de organisatie er steeds meer in om uiteindelijk proactief op te treden en tijdig in te spelen op veranderingen en ontwikkelingen.

De volgende fasen worden in OOM onderscheiden:

1. Activiteit georiënteerd
2. Proces georiënteerd
3. Systeem georiënteerd
4. Keten georiënteerd
5. Transformatie georiënteerd

In het vervolg van dit artikel richten wij ons op fase 1 tot en met 3 van OOM, omdat die fase doorlopen moeten zijn om een In Control Statement bedrijfsvoering af te kunnen geven.

Menig gemeentelijke organisatie beweegt zich in of naar de fasen 2 en 3. Dat betekent dat men integraal werken nastreeft, stuurt op kritische prestatie indicatoren en de PlanDoCheckAct-cyclus bewaakt. Veelal is dat overigens wel gericht op de klantvriendelijkheid van de dienstverlenende processen naar de burger en andere stakeholders. Het is een kleine moeite en ook wenselijk daar checks and balances vanuit de beheersing van de bedrijfsvoering aan toe te voegen. Op dat moment is tegelijkertijd sprake van het kwalitatief goed inrichten van de eerste lijnsactiviteiten van het Three Lines Model. Als vervolgens ook invulling wordt gegeven aan de specialistische ondersteunende processen zoals ICT, privacy, legal en dergelijke dan wordt daarmee invulling gegeven aan de tweede lijnsactiviteiten. En dat komt weer overeen met fase 3 uit het OOM.

Interne audit (derde lijn van het Three Lines Model)

De relatie tussen het Three Lines Model en de organisatie ontwikkeling moge nu helder zijn. En dan nu de relatie met de interne audit. De interne audit reikt idealiter verder dan alleen de financiële geldstroom en het voorwerk voor de accountant. De interne audit monitort de organisatie als geheel, inclusief de gewenste organisatieontwikkeling. De interne audit is als het ware een ‘tool of management’ met een brede scope gedacht vanuit het behalen van de strategische doelstellingen. Daaraan gekoppeld de risico’s die gelopen worden en de inrichting van de interne organisatie om doelstellingen te behalen en risico’s te ondervangen. Bij de interne organisatie is uiteraard niet alleen het managementgebied bedrijfsprocessen van belang, maar ook de ICT-ondersteuning, de HRM-component, de P&C-cyclus, fiscaliteit en alles wat er aan ondersteuning verder bij komt kijken. De interne audit beoordeelt de opzet van alle voornoemde managementgebieden en geeft zo nodig op dat moment al verbetermogelijkheden aan. Vervolgens vindt de check plaats op bestaan en werking. De aanpak is grotendeels afhankelijk van de kwaliteit van de onderliggende organisatie. Hoe meer zichtbare zekerheden des te minder aanvullende controles nodig zijn. Dat de interne audit onafhankelijk is gepositioneerd met voldoende kennis en kunde moge duidelijk zijn. Zie hier het verband met het Three Lines Model.

De relatie

De relatie tussen de organisatieontwikkeling, het Three Lines Model en de Interne audit laat zich het beste in onderstaand plaatje samenvatten. Hierbij is allereerst een relatie gelegd tussen het OverheidsOntwikkelModel en de eerste- en tweedelijnsrollen uit het Three Lines Model. Daarna is een relatie gelegd tussen de derdelijnsrol uit het Three Lines Model met de aanpak Interne Audit:

Kortom: zorg dat genoemde ontwikkelingen hand in hand gaan en laat ze niet los van elkaar bestaan.

Het Three Lines Model kan daarbij als verbinder gezien worden tussen de organisatieontwikkeling en de interne audit. Het Three Lines Model vergt geen implementatie op zichzelf; het is een gedachtegoed dat in de organisatie ingebakken moet worden. Door alles met elkaar te verbinden, ontstaat een sterkere organisatie die klaar is voor de volgende stap richting een excellente organisatie. De interne audit is dan geen ‘moetje’ meer, maar een wezenlijk en volwaardig onderdeel van een transparante overheid die continue wil verbeteren naar het volgende niveau. Uiteraard stelt dit wel de nodige eisen aan de interne auditfunctie. Tegelijkertijd biedt die functie dan meer uitdaging met een grotere toegevoegde waarde voor directie en bestuur.

Over de individuele onderdelen kan veel meer worden geschreven. Wij hebben ons gericht op die onderdelen die de onderlinge samenhang aantonen. Wij kunnen ons voorstellen dat dit artikel tot vragen leidt. Meer weten? Neem contact op met Rachel de Kort (rachel.dekort@adlasz.nl) of Roel Korsmit (roel.korsmit@adlasz.nl).

Relatie met opleidingen en markt binnen Adlasz

Een nadere uitleg van de modellen en aanpak interne audit kunnen jullie vinden op kennisdeling bij Checkpoint-IC en rechtmatigheidsverantwoording. Daarnaast zijn hierover afgelopen jaar cursussen gegeven en komen die ook in 2022 terug. Zo gaan we in 2022 van start met een verdiepingscursus waarbinnen we een nieuwe aanpak van interne controle gaan introduceren.

Bij onze klanten voeren wij interne controles uit waar we ook gebruik maken van Checkpoint-IC. Daarnaast voeren wij adviesopdrachten uit op het gebied van interne beheersing, rechtmatigheidsverantwoording.

Partnerbijdrage