Op alles is te bezuinigen

Op vrijdag 4 februari verzorgde Arie Teeuw een webinar voor FAMO-leden over het thema ‘succesvol bezuinigen bij gemeenten’. Arie Teeuw is een man met ruime ervaring binnen het financiële deel van de lokale overheid: sinds 1985 heeft hij voor 62 gemeenten gewerkt en bij veel van deze gemeente moest bezuinigd worden. De belangrijkste lessen over bezuinigen door de jaren heen, heeft hij beschreven in het boek ‘Komt een man bij de gemeente, het geheim van succesvol bezuinigen’. Dat het thema ook bij de FAMO-leden leeft werd duidelijk bij de aanmeldingen: bijna 90 leden wilden het geheim wel leren kennen.

De eerste vraag die Teeuw zijn toehoorders stelde: ‘Wie van u weet zeker dat zijn gemeente de komende 4 jaren niet hoeft te bezuinigen’? Slechts twee van de aanwezigen durfden deze vraag met ‘ja’ te beantwoorden. En dat is ook meteen de belangrijkste uitdaging waar de gemeenten ‘niet alleen de afdeling financiën dus!’ zich voor gesteld ziet. Bezuinigen kán makkelijk zijn. Als het bijvoorbeeld niet of nauwelijks pijn doet bij inwoners, of als mensen die getroffen zullen worden door een bezuiniging, transparant en oprecht betrokken worden bij het proces. Of: als alles zo onder druk staat, dat alles vloeibaar wordt: ‘dan lukt het ook nog wel’. Vaak is de makkelijkste weg niet altijd een begaanbare weg, dus moet er gekozen worden op andere vlakken. Arie Teeuw ziet hiervoor drie lijnen: bezuinigen op bedrijfsvoering, op de taken of zorgen voor meer inkomsten.

De eerste lijn, de bedrijfsvoering, is voor het bestuur de meest logische keuze. Immers: eerst deze lijn uitproberen, vóórdat er pijnlijke (politieke) keuzes gemaakt worden die ook de eigen achterban zullen raken. Ook de inwoners zullen bij voorkeur eerst op de bedrijfsvoering van de gemeentelijke organisatie willen richten. ‘Realiseer je’, zegt Teeuw, ‘ze hebben altijd gelijk. Het kan áltijd soberder’. Maar snijden in eigen vlees is lastig. ‘Het is alsof je de kalkoen vraagt om het kerstmenu samen te stellen’, duidt Teeuw het dilemma. Daarom is het verstandig dit te laten doen door iemand die verder af staat van de organisatie, ‘al was het maar om die achteraf de schuld te kunnen geven’. Deze externe – een rol die Arie Teeuw vaak vervuld heeft – stelt drie vragen: waarom kunnen vergelijkbare gemeenten het met minder mensen af, zijn er specifieke werkprocessen die niet doelmatig zijn en wat zou er gebeuren als jouw werk zou komen te vervallen? De uitkomst van de vragen moet verrijkt worden met benchmarks en kerngetallen. Hierbij passen ook vervolgvragen om de couleur local (bijvoorbeeld: binnen deze gemeente geven wij wegenonderhoud een hoge prioriteit) toe te voegen aan het beeld.

Het percentage medewerkers dat zich bezig houdt met taken op het gebied van financiën en control, zegt iets over een organisatie. Als je meer dan 6% van je totale formatie besteed aan deze taken, moet je je volgens Arie Teeuw afvragen of dit dan nog wel een kerntaak is of dat er een andere reden is waarom er zoveel formatieve waarde aan deze taken gegeven wordt. Eén van de deelnemers geeft aan deze situatie te herkennen, vanuit de drang van bestuurders om ‘in control’ te raken. Paradoxaal genoeg zijn deze controllers niet alleen heel duur, ze verschaffen ook niet het gewenste inzicht, omdat het eigenlijke probleem het gebrek aan het maken van keuzes is.

Het advies van Teeuw is om de bestuurder helder te laten zijn over de doelen die hij of zij voor ogen heeft en bij de uitwerking van de taken voortdurend de vraag te stellen wat deze taak bijdraagt aan het bestuurlijke doel en dus niet van de daar omheen opgetuigde bureaucratie. ‘We gaan dan uit van Zero Based budgetting: we stellen de fundamentele vraag hoeveel uren en geld er persé nodig zijn om de bestuurlijke doelen te halen én wat er dan af is aan het eind van de maand of een jaar. Het levert een fors besparingspotentieel: zo kun je tussen de 5 en 10% ambtelijke kosten besparen, afhankelijk van het dan ook daadwerkelijk doorpakken en efficiënter te gaan werken’.

Bezuinigen kost altijd banen

De tweede lijn is het bezuinigen op taken, een keuze die op het bord van de bestuurders ligt. Er zijn vier vereisten aan keuzes: ze moeten

• robuust en daarmee meerjarig houdbaar zijn,
• transparant,
• uitlegbaar en
• kostengeoriënteerd

Bezuinigen kost altijd banen: of binnen het ambtenarenapparaat of bij toeleverende bedrijven. De enige manier om baanverlies te voorkomen, is het verhogen van de tarieven. Als er toch sprake is van baanverlies, kunnen er toch nieuwe uitgaven noodzakelijk zijn, bijvoorbeeld omdat mensen in de bijstand terecht komen. Daarmee kunnen bezuinigen dus ook geld kosten. Teeuw schetst zijn werkwijze op het moment dat de tweede lijn aan de orde is: ‘het is dan zaak de gemeente te vergelijken met een soortgelijke gemeente. Daarmee bedoel ik soortgelijk op het gebied van sociale structuur, centrumfunctie, grootte, vergelijkbare inkomsten, bodemstructuur en meerkernigheid. Uit deze data is met een rekentool een formatieplaatje te maken van aantal fte per 1.000 inwoners en gemiddeld salaris per fte. Zijn er veel fte’s, bijvoorbeeld omdat een gemeente nog een eigen buitendienst heeft, zijn het vaak de lagere salarissen,. Daarna maak ik een overzicht van kosten per taakveld en vergelijk die met soortgelijke gemeenten. Deze informatie gebruik ik om te kunnen scannen op bezuinigingspotentieel. Dat potentieel kun je vinden in een aantal dingen: het taakveld waar je veel geld aan uitgeeft, het taakveld waar vergelijkbare gemeenten minder aan uitgeven, wat is politiek belangrijk (waar worden moties over gemaakt, waar is discussie over en waar wordt nooit iets over gezegd) en de taakvelden waar (structureel) onderuitputting op is volgens de jaarrekening. Daar maak ik binnen een paar dagen een complete scan van.’ Maar: waarschuwt hij ‘dan begint het werk pas écht!’.

Want dan moet – met de scan in de hand – het gesprek tussen en met bestuurders gevoerd worden. Het begint met een keuze over het soort gemeente dat je wilt zijn. Vooral een gemeente waar veel leuke dingen kunnen? Een zorgzame samenleving? Moet de buitenruimte er vooral netjes bij liggen of zijn we een gemeente waar soberheid en zelfredzaamheid juist centraal staan? Het antwoord op deze vraag, geeft ook een goede indicatie voor het antwoord op de vraag waar echt niet op te bezuinigen valt. Over al het andere valt te praten, alleen de mate waarin en de termijn waarop de bezuiniging wordt doorgevoerd, zijn onderwerp van gesprek. Denk bijvoorbeeld aan een bezuiniging op de uitkeringen: aan de uitkeringen zelf valt niet te tornen, maar op de inrichting van het aanvraagproces bijvoorbeeld wel. Of het (tijdelijk) verminderen van het onderhoudsniveau van de buitenruimte, niet verlengen van (sport)contracten, aanpassen van de subsidie van het zwembad of minder gescheiden afval ophalen. Belangrijk is dat de keuzes bij de gemeente en de cultuur van de gemeente passen. Teeuw gebruikt hiervoor de metafoor van de kaaswinkel: soms moet je het assortiment beperken en voor ieder product gebruik je een eigen mes. Met messen doelt hij dan op beleidskeuzes om minder dingen te doen of subsidie te beperken, uitgaan van het profijtbeginsel (de gebruiker betaalt), verhogen inkomsten, aanpassen bedrijfsvoering of technische oplossingen zoals onderuitputting, rentevoordeel af schuiven met afschrijvingstermijnen.

Hij waarschuwt voor misleidende mechanismes die kunnen worden teruggevonden in de budgetten. Wat te denken van een camelnose (verstopte budgetten), een regendansbeleid (wishfull thinking), Pavlov (het is onveilig, dus we moeten íets doen) of de wet van Fitzgerald (we weten nog niet of we het nodig hebben, maar we zetten het er maar vast in – als het eenmaal loopt: nu is het te laat om de stekker eruit te trekken).

En als dan het moment daar is dat er keuzes gemaakt moeten worden? Dan stelt Teeuw voor om bij de noodzaak om 5 miljoen te bezuinigen, te zoeken naar bezuinigingen van 7 miljoen ‘dan is er in ieder geval iets te kiezen voor college en raad’. De voorbereiding van dit gesprek bestaat uit de scan, inhoudelijke dossiers, veel interviews met uitvoerend medewerkers en één vraag voor de wethouder: wat is zó belangrijk dat je er je portefeuille aan zou verbinden? Dit vormt het uitgangspunt voor het gesprek met het college. Hierin moet de pijn verdeeld worden tussen portefeuillehouders met als ultieme hakselmachine voor het geval het college er niet uit komt met elkaar: verhoging van de OZB. De ervaring leert dat colleges daar met pijn en moeite vaak wel uit komen, maar het is vaak wel een pijnlijk proces: voor zowel bestuurders als medewerkers die soms afscheid moeten nemen van projecten waar vaak lang aan gewerkt is. Kill your darlings is lastig, daarom wordt er vooral eerst gezocht binnen de bedrijfsvoering.

Het kan heel helpend zijn om deze exercitie ook samen met inwoners te doen. Inwoners willen graag bij een dergelijk proces betrokken worden en willen graag meedenken. Voorwaarde is wel dat er in alle openheid over gesproken kan worden, er liefst geen no go’s zijn. De voorwaarden voor een bezuiniging zijn helder (robuust, transparant en uitlegbaar) en duidelijk is dat de raad uiteindelijk besluit. Belangrijk is wel om je te realiseren dat dit dan niet geheel vrijblijvend kan: mensen willen wel iets terug voor hun inspanningen. ‘Dan gaat het niet eens over de uiteindelijke keuzes’, licht Teeuw toe, ‘mensen vinden het fijn om gehoord te worden en te merken dat hun mening meegewogen wordt. Niet alleen nu, maar ook in betere tijden. En daar is dan meteen het wisselgeld richting je inwoners’.

Veel voorkomende vluchtmechanismen

Hij waarschuwt voor een aantal veel voorkomende vluchtmechanismen als er bezuinigd moet worden: schaalvergroting, uitbesteden en de gemeenschappelijke regelingen. Over schaalvergroting zegt hij: ‘Ik heb bij geen enkele gemeente kunnen concluderen dat groter ook betekent dat het beter of efficiënter wordt. Ook het argument dat het goedkoper zou worden en dat het bestuur krachtiger zou worden, kan ik vanuit mijn ervaring niet onderschrijven. Alle onderzoeken wijzen ook uit: groter is duurder’. Een van de pijnpunten van de (soms gedwongen) opschaling is de opschalingskorting. Helaas blijven gemeenten nog wel even met de naweeën van dit Rijksinitiatief (kabinet Rutte II) zitten: de opschalingskorting heeft geleid tot een oplopend tekort van 1 miljard. Het nieuwe kabinet heeft de opschalingskorting opgeschort, maar: vanaf 2026 staat de opschalingskorting weer in de boeken. Daarnaast wordt met opschaling vaak te weinig rekening gehouden met de logische schaal die door de loop van de tijd gegroeid is en goed past bij de inwoners. Een effectieve gemeente voldoet volgens Teeuw aan drie voorwaarden: ten eerste bestuurlijke rust waarin ieder rolvast kan blijven – een coöperatief college en een duale raad met sterke rekenkamer -, ten tweede een gemeentesecretaris die werkt als een judoka: niet overal zelf op willen sturen, krachten doorgeleiden naar een plek waar de kracht ten goede gebruikt kan worden en tot slot een organisatie met een dienstbare identiteit – het draait immers vooral om de dienstbaarheid aan de samenleving.

Het tweede vluchtmechanisme dat hij benoemt is de vlucht naar opzij: uitbesteden. Hoewel uitbesteden heel efficiënt lijkt, leidt het vrijwel altijd tot meerkosten. Die zitten dan niet op de taak zelf de wellicht goedkoper kan worden uitgevoerd, maar vooral op de kosten die ervoor nodig zijn om te zorgen dat deze werkzaamheden gedaan en gecontroleerd kunnen worden. Hierbij valt te denken aan inkoop en controles. Daarnaast betekent uitbesteden ook minder zeggenschap: er is minder direct te sturen op het proces. Dat kan nadelig zijn. Teeuw: ‘het uitbesteden van een puinhoop leidt tot een uitbestede puinhoop: als het intern niet op orde was, hoe kun je dan berekenen of de uitbesteding een voordeel oplevert!’.

Het derde vluchtmechanisme is de vlucht naar achteren: de gemeenschappelijke regeling (GR). Naar mening van Teeuw is een GR een vereniging van kwaden van de eerste twee vluchtmechanismen: ‘De beïnvloedbaarheid van budgetten is altijd groter als je ze zelf beheert en de kostenefficiency en kwaliteit van een GR zijn voor de afnemer minder inzichtelijk dan als je ze zelf uitvoert’. Hij noemt het uitbesteden van werk aan anderen het broccoli-model: een broccolistruik ziet er van buiten mooi uit maar is van binnenuit een ondoorzichtige kluwen steeltjes. Een enkel roosje eruit halen is lastig: dat tast de gaafheid van de struik als geheel aan. Een broccolistruik is lastig klein te houden en gaat bovendien rotten van binnenuit als je hem lang laat staan. ‘Daarnaast kom je vaak lastig van een GR af - of dan toch tegen hoge kosten. Bekijk daarom echt van geval tot geval of de positieve effecten van een GR wel echt groter zijn dan de negatieve effecten’. Als meedoen aan een GR per saldo voordelig blijkt, heeft Teeuw een aantal adviezen: ‘Zorg voor een eenduidige, heldere taak, stel bij voorkeur een externe controller aan en laat deze rechtstreeks rapporteren aan de deelnemers om te zorgen voor voldoende transparantie en zorg dat je deelname aan de regeling ook eenvoudig – zonder hoge kosten – kunt stopzetten. En doe bij voorkeur ook geen grote lange termijn investeringen’.

Het boek van Arie Teeuw is te verkrijgen via de uitgever (Komt een man bij de gemeente | 202Publishers - Uitgevers!) of via de reguliere boekhandel.