PARAGRAAF WEERSTANDSVERMOGEN VAN GEMEENTEN IV

Door: Peter B. Boorsma, emeritus hoogleraar Openbare Financiën aan de Universiteit Twente

Peter Boorsma neemt de weerstandsparagraaf (WP) onder de loep. In het laatste deel: terug naar de beleidscyclus, de 'risk control'. Welke aandacht schenken gemeenten hieraan?

WELKE AANDACHT WORDT GESCHONKEN AAN DE BEHEERSMAATREGELEN, DE RISK CONTROL?

Om te beginnen wordt in menige gemeente verwezen naar een beleidsnota van enkele jaren geleden. Dinkelland is een goed voorbeeld. Er wordt verwezen naar het Beleidskader risicomanagement van 2014, waarna in 2015 een Stappenplan risicomanagement is vastgesteld.

De stappen zijn:

1. Bewust worden
2. Identificeren
3. Analyseren en beoordelen
4. Beheersen
5. Vooruitdenken

Conform de beleidscyclus in de risicomanagementliteratuur. In 2017 heeft de concerncontroller een presentatie verzorgd voor de raadscommissie waarin ontwikkelingen zijn geschetst, een rapportage die ook geldt voor 2018. Het gaat daarbij om:

• Verder uitwerken stappenplan en aanbevelingen rekenkamerrapport
• Grotere betrokkenheid concerncontroller
• Update risicoparagraaf in programmajournaals
• Borging binnen projectmatig creëren
• In beeld brengen risico's verbonden partijen
• Koppeling risico's met beheersmaatregelen en interne audits.

Dit klinkt veelbelovend. In de WP van 2020 wordt nader ingegaan op de koppeling tussen de risico's en de beheersmaatregelen, maar in de risicotabel wordt daar geen gewag van gemaakt. Ook wordt in de inleiding opgemerkt dat de risico's niet alleen eenzijdig vanuit financieel perspectief moeten worden benaderd maar ook vanuit de impact op imago en de doelstellingen. Jammer is dat de WP verder heel sober is ingevuld (1.

Risico's moeten ook vanuit de impact op imago en doelstellingen worden benaderd (WP 2020) maar helaas is dat verder heel sober ingevuld in de WP

Van de 22 onderzochte WP's wordt in ongeveer 5 gemeenten een opmerking gemaakt dat beheersmaatregelen moeten worden genomen, conform BBV. Deze gemeenten vermelden in het risicoregister, het risicoprofiel, per risico de (algemene) beheersmaatregel.

In de WP 2019 van Berg en Dal is er aandacht voor de verschillende manieren om de risico's te beheersen. Er worden vier (groepen van) maatregelen onderscheiden: beëindigen (B), verminderen (V), overdragen (O) en accepteren (A). Bij elk risico in het risicoregister wordt de beheersmaatregel aangeduid.

Sittard heeft in de recente Kadernota de volgende indeling van beheersmaatregelen gegeven: Verhogen (uitbreiden van activiteiten, anders inrichten van processen), accepteren, reduceren (reduceren van activiteiten , anders inrichten van processen), elimineren, mitigeren, overdragen (verzekeren, juridisch overdragen, aan derden uitbesteden). De begroting 2020 was eerder beschikbaar voor de raad dan de Kadernota.

Verdere onderverdeling maatregelen
Langs deze weg verdergaand, kunnen in de eerste plaats de 4 onderscheiden maatregelen nader worden verdeeld. Accepteren is bijvoorbeeld op meerdere manieren mogelijk: rechtstreeks ten laste van een begrotingsartikel, of ten laste van een voorziening, of ten laste van de weerstandscapaciteit. Overdragen kan naar verzekeren, of naar een interne verzekeraar (bij grote gemeenten), of naar een contractpartij, en zo voorts. In de tweede plaats zijn de genoemde maatregelen indicaties maar nog niet steeds concrete maatregelen.

Is er actief beleid gericht op verlaging van de frequentie, van de kans?
Gevraagd is of er een actief beleid is gericht op de verlaging van de frequentie, van de kans. De vraag is aanvankelijk gesteld maar bij de laatste gemeenten niet meer: het antwoord was steeds 'Nee'. In één WP werd bij een risico opgemerkt dat de kans was verhoogd van 30 naar 50%. (Waarom? Dat blijft onduidelijk).

Gevraagd is ook of er een actief beleid is gericht op verkleining van mogelijke schade. Ook bij deze vraag kwam er geen respons. De gemeente Twenterand heeft in de WP nadrukkelijk aandacht gegeven aan verzekeren als beheersinstrument. Er wordt gesteld dat de brandverzekering opnieuw moet worden aanbesteed en dat rekening moet worden gehouden met een hogere premie. Dit wordt overigens niet meegenomen in de opsomming van risico's.

Tijdens het interview in de gemeente Weert heeft de concerncontroller veel verteld over het gehanteerde bestuursmodel. Opmerkelijk is de grote aandacht voor risico's in de verschillende fasen, op verschillende niveaus van de organisatie. In de WP (2020) van Weert wordt voor het beleid verwezen naar de Nota 'Risicomanagement Gemeente Weert' en het daarbij behorende addendum. In de WP wordt die samengevat en nader ingevuld. Daarbij wordt ook een cyclische aanpak van het risicomanagement weergegeven:

• Fase 1: Kaderstelling en Strategie
• Fase 2: Risicoanalyse
• Fase 3: Beheersmaatregelen
• Fase 4: Monitoren en toetsen
• Fase 5: Toezicht en toetsen
• Fase 6: Continue verbetering

Wat de beheersmaatregelen betreft twee punten. Er wordt per risico een risico-eigenaar benoemd. 'Voor het omgaan met risico's geldt een aantal basisstrategieën: vermijden, verminderen, overdragen of accepteren.' Zie eerder commentaar.

GEEFT DE WP AANDACHT AAN DE UITVOERING EN DE TERUGKOPPELING?

In de theorie kent de cyclus dan nog twee fasen, de 'program administration' en de evaluatie en terugkoppeling. De eerste, de invoering van het beleid, is gericht op het achterliggende RM, en niet zozeer op de inhoud van de WP. Alleen waar het gaat om de in de WP genoemde beheersmaatregelen zou vervolgonderzoek kunnen inhouden wat daar van terecht is gekomen, en vooral ook of de beheersmaatregelen effect hebben gehad. Dan wordt ook de laatste fase, van de evaluatie zinvol.

Wat betreft de fase van de 'program administration' is er sinds enkele jaren een principiële aanvulling in het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten), te weten de verplichting om 6 kengetallen op te nemen, waar onder de solvabiliteit. Het BBV schrijft niet alleen voor dat deze financiële kengetallen worden berekend en gepresenteerd, maar ook dat aandacht wordt geschonken aan de relatie tussen deze kengetallen en de financiële positie.

Een beschouwing van de betekenis van veranderingen in weerstandsratio-onderdelen voor het financiële beleid is uiterst summier of afwezig gemeenten

Hoe is de aansluiting tussen de weerstandsparagraaf en de daar opgenomen 6 financiële kengetallen? Hier kan de rapportage zeer kort zijn. Het onderwerp is bijna niet aan de orde geweest tijdens de interviews; de rapportage is daarom op basis van bijna alleen de informatie in de WP. De gemeenten geven informatie over de kengetallen. Soms worden die los van de weerstandsparagraaf behandeld, soms wordt de ratio van het weerstandsvermogen gevoegd bij de financiële kengetallen. Maar een beschouwing van de betekenis voor het financiële beleid is uiterst summier of afwezig.

Dan volgt de laatste onderzoeksvraag, welke uiteraard terugslaat op de eerste:

WORDT VOLDOENDE AANDACHT GESCHONKEN AAN HET BELEID INZAKE HET WEERSTANDSVERMOGEN? WAT IS DE AANDACHT VAN DE BETROKKEN BELANGHEBBENDEN IN DE GEMEENTE?

Tijdens interviews klonk wel eens de verzuchting dat raadsleden en leden van het College van B&W niet de tijd hebben om al die risico's te lezen en te beoordelen. 'Als ze het pakket stukken hebben gelezen en ze komen toe aan de paragrafen, dan wordt hooguit een blik geworpen op de ratio; wordt een vraag gesteld over de belangrijkste risico's.'

Interessant is de passage in de begroting 2020 van Enschede: 'Ondanks een grondige aanpak blijft het inschatten van risico's en de waarde van (stille) reserves deels subjectief. Om een goed beeld te krijgen van de financiële weerbaarheid van de gemeente is het relevant te laten zien hoe de weerstandsratio zich ontwikkelt indien zich onverwachte grote tegenvallers zouden voordoen. Denk daarbij aan mogelijke tegenvallers in de algemene uitkering, de transformatie bij het sociale domein en grondverkopen of het niet realiseren van taakstellingen, maar ook nadelige ontwikkelingen bij verbonden partijen, een onverhoopt faillissement bij FC Twente waardoor de gemeente haar vordering geheel af moet schrijven of dalende prijzen van het vastgoed- en grondbezit.'

Enschede werkt aan een nieuwe aanpak van het risicomanagement

De WP presenteert enkele scenario's en laat zien hoe de ratio zich daarbij ontwikkelt. Enschede werkt aan een nieuwe aanpak van het risicomanagement.

• Wat is de aandacht van de betrokken belanghebbenden in de gemeente?

Het geschetst beleid lijkt uiterst incrementeel te zijn: uitgaande van vorig jaar, en dan wat aanpassingen.

• Gaat men wel eens met alle betrokkenen een middag gezamenlijk brainstormen, over de 'unknowns'? Nee.
• In een enkele gemeente wordt een concept WP besproken in een MT-vergadering.
• Leest men artikelen of andere publicaties om op ideeën te komen? Nee.
• Gaat men naar congressen om op ideeën te komen? Zelden.
• Leest men de WP van buurgemeenten? Nee.
• Praat men in het regionale overleg van concerncontrollers over RM? Nee.
• Bespreekt de concerncontroller samen met de gemeentesecretaris een concept-WP met het College van B&W? In veel onderzochte gemeenten ja.
• Wordt de WP grondig besproken in de financiële commissie van de Raad? Zelden.
• In de WP's wordt zelden of nooit verwezen naar de praktijk in buurgemeenten. De risicoregisters noemen nooit buurgemeenten; er zijn gemeenschappelijke regelingen, verbonden partijen, maar men leest de WP van andere gemeenten niet.

NB: nader onderzoek van de gemeenschappelijke regelingen zou misschien risico's afkomstig uit buurgemeenten vermelden die de gemeente bedreigen. Een enkele keer is in een interview vermeld dat enkele jaren geleden de Nota Weerstandsvermogen van gemeente X als voorbeeld is genomen. Enkele gemeenten noemen het overleg van concerncontrollers uit de omgeving; het onderwerp risicomanagement kwam daar niet aan de orde.

• De rol van de wethouder is zeer verschillend: er zijn zeer betrokken wethouders (bijvoorbeeld in Emmen, hetgeen verwacht mag worden: de ratio weerstandsvermogen bedraagt 1,0) en wethouders die het graag overlaten aan de deskundige ambtenaar. Een voorbeeld: 'De wethouder wordt bijgepraat door de controller; dat leidt niet tot grote aanpassingen.'
• De rol van de accountant wordt ook zeer verschillend gezien. Er zijn accountants die goede adviezen geven, ook ongevraagd, er zijn accountants die geen advies geven (omdat de betrokken gemeente klein is en een weinig aantrekkelijke klant?).
• Wat het College betreft: ook hier zeer verschillende antwoorden, maar zelden wordt aangegeven dat het College uitvoerig ingaat op de WP. Wel wordt gepraat over enkele toppers, zoals in de afgelopen jaren de WMO, en ongetwijfeld in 2021 de coronaepidemie. Van de toptien worden enkele risico's besproken; uiteraard is het ondoenlijk voor een College om bijvoorbeeld 67 risico's te bespreken. Wat (helaas) nooit gebeurt (althans in deze kleine steekproef): waarom gaat het College met de concerncontroller en de riskmanager niet ééns per jaar een hele dag in conclaaf om over het onderwerp te praten?
• In Winterswijk wordt de begroting en dus de WP vóór de raadsvergadering besproken in een commissievergadering, waarbij de burgemeester zelf met de microfoon rondgaat.
• Wat de Raad betreft, een enkele gemeente rapporteert dat de Raad sinds kort veel aandacht schenkt aan de toprisico's. In de meeste geïnterviewde gemeenten komt de raad bijna niet toe aan het lezen van de weerstandsparagraaf, laat staan van het bespreken. Men heeft meestal geen financiële achtergrond, men heeft meestal geen tijd om het pakket begrotingstukken te lezen, laat staan te bespreken. Een gemeente vertelde dat de Raad wel eens schriftelijke vragen stelt welke dan schriftelijk worden beantwoorden. Een andere gemeente: 'De raad geeft weinig commentaar, stelt wat technische vragen. De Raad laat weten het belangrijk te vinden dat de gemeente financieel gezond blijft. Een ratio tussen 1,4 en 2,0 is gewenst.'

Tot slot
Een van de punten van kritiek op BBV was dat de focus op niet-gedekte risico's een integraal RM in de weg staat. Op verschillende plaatsen in het onderhavige artikel is een opmerking gemaakt over het ontbreken van integraal management of juist over aanzetten in die richting.

De lezer verwijs ik hiervoor ook naar het proefschrift van Ignacio Cienfuegos (2013)2. Op basis van de hier gemaakte bevindingen komt een beperkt aantal van de 22 gemeenten tot een stap in de goede richting, Weert is één van die gemeenten. Wat het maken van een definitief oordeel onmogelijk maakt, is dat er een groot verschil kan zijn tussen de voornemens in een Nota Weerstandsparagraaf of de Paragraaf Weerstandsvermogen en Risicomanagement enerzijds en de uitvoering anderzijds.

In het algemeen is de aandacht vooral gericht op de hoogte van de ratio weerstandsvermogen. De meeste punten van kritiek zijn niet weggenomen

Afgaande op de gesprekken met de geïnterviewde medewerkers leeft het onderwerp op dat niveau, terwijl de aandacht afneemt als de paragraaf aan de orde komt in een hoger echelon. Vrij algemeen is het beeld dat de aandacht vooral uitgaat naar de hoogte van de ratio weerstandsvermogen. In de Raad wordt zelden of nooit een uitvoerige bespreking gewijd aan de paragraaf. Ook in het College is de aandacht heel selectief: er wordt gelet op de hoogte van de ratio en op enkele risico's in het register.

In de aanvang is de kritiek gememoreerd behandeld in een eerder artikel van Boorsma en Haisma. De meeste punten van kritiek zijn niet weggenomen: nog steeds worden begrotingsposten en balansposten opgeteld; nog steeds wordt in het risicomanagement te weinig aandacht geschonken aan de onderwerpen als de schuldpositie (de benoeming in de nieuwe financiële kengetallen is te terloops), nog steeds wordt bijna geen aandacht geschonken aan het beleid terzake van de verschillende risico's, nog steeds is de aandacht van de Raad te incidenteel.

De deskundigheid is of lijkt niet persé kleiner in kleinere gemeenten.
Haast elke onderzochte weerstandsparagraaf heeft iets bijzonders.

1. ZO WORDT DE RATIO BEREKEND VOOR 2020 OP 1,1. MERKWAARDIG IS DAT DE WP DAN SCHRIJFT DAT DE RATIO VALT IN KLASSE B: RUIM VOLDOENDE. (DUS TUSSEN 1,4 EN 2,0). VOLGENS DE TABEL ZOU 1,1 MOETEN WORDEN AANGEMERKT ALS KRAP VOLDOENDE.
2. IGNACIO CIENFUEGOS (2013) DEVELOPING A RISK MATURITY MODEL DISS. UNIVERSITEIT TWENTE

Partnerbijdrage

bron: https://www.bngbank.nl/bg/Pages/2020-09-paragraaf-weerstandsvermogen-van-gemeenten-IV.aspx