Paragraaf weerstandsvermogen van provincies - II

In deel II over de paragraaf weerstandsvermogen bij provincies bespreekt Peter Boorsma de identificatie en inventarisatie.

Met de identificatie wordt bedoeld hoe de provincie de risico’s onderkent; 'ziet'. Risico’s betreffen de onzekere toekomst: wat kan er fout (of goed) gaan? Hoe groot is de kans dat de gebeurtenis optreedt, dat een risico zich realiseert? Hoe groot is dan de schade of de bate? Een risico is iets met drie facetten: een gebeurtenis, een kans van optreden, en de potentiële schade (of bate bij een kans). Direct valt op dat de benoemde risico’s meestal een beleidsveld, een beleidsprogramma(-onderdeel) betreffen.

Om een voorbeeld van Zeeland te geven: het risico 'Wettelijke milieutaken' is geen risico, maar op dat beleidsterrein kan een ontwikkeling optreden die het betreffende beleid nadelig beïnvloedt. Wat dat betreft geven de weerstandsparagrafen een onduidelijk beeld van de risico’s.

Identificatie

Bij de identificatie wordt meestal de lijst van het lopende jaar als uitgangspunt genomen. De risk manager (bedoeld is hier degene die verantwoordelijk is voor het schrijven van de WP) beoordeelt of hij/zij risico’s (de kans of de potentiële schade) moet wijzigen of dat nieuwe risico’s worden onderkend. In de provinciale praktijk is, zo is de indruk, de directeur van een beleidsprogramma zelf de risicomanager! Er zijn bronnen die kunnen worden geraadpleegd: lijst van risico’s van een consultant, informatie van de accountant wordt genoemd. Ook geraadpleegde bronnen: congres, lezen van publicaties, kennisname van WP van buurprovincies. De concept-lijst gaat vervolgens hogerop in de hiërarchie. Bij de start van projecten worden wel risico-sessies gehouden.

In Zeeland wordende risico’s geïnventariseerd 'op projecten en op afdelingen'. Het RM-beleid, dat is neergelegd in een Nota, is opgesteld in samenwerking met NAR, Groningen2 maakt onderscheid tussen geïdentificeerde risico’s (+ incidenteel beschikbare WC) enerzijds en risico’s revolverende fondsen (+ incidentele beschikbare WC) anderzijds. In dezelfde tabel wordt voor de onderdelen de mutatie gegeven t.o.v. Rekening 2018. Deze mutaties worden vervolgens toegelicht.

Inventarisatie

Als de risico’s onderkend /geïdentificeerd zijn, worden die opgeslagen in een risicoregister. Het blijkt dat er geen algemene regel is voor de presentatie van het register en van het risicoprofiel. In het register worden de risico’s benoemd, eventueel genummerd, eventueel gevolgd door het beleidsprogramma, eventueel de kans, veelal de schade of de impact op het uiteindelijke bedrag. Bij dat laatste kan men twee manieren zien.

De eerste en traditionele manier is dat per risico de kans k wordt vermenigvuldigd met de potentiële schade: k x S, waarna de k x S over alle risico’s in het register wordt gesommeerd. Dan vervolgens wordt opgemerkt dat niet alle risico’s simultaan optreden. In de traditionele methode is dat ondervangen door de schatting van de kans. In de tweede methode wordt het pakket risico’s onderworpen aan een simultane schatting; de provincie bepaalt zelf het zekerheidspercentage en het bedrag dat resulteert als totale schadepost waar men mee moet rekenen: de nodige weerstandscapaciteit.

In deze tweede methode wordt in de tabel niet de geschatte schade k x S per risico benoemd, maar de bijdrage aan het totale geschatte bedrag, rekening houdend met geen simultaneïteit. Het risicoprofiel is daarbij de opstelling van de risico’s met genoemde toevoegingen en het uiteindelijke totaalbedrag: het profiel.

Elke methode heeft voordelen en nadelen. Ik heb een zekere voorkeur voor de eerste methode. Als de schade wordt berekend als k x S, dus als de geschatte kans maal de geschatte potentiële schade, dan kunnen beide onderdelen beleidsmatig worden bijgesteld. Dit kan ook negatief uitpakken: als een provincie (of gemeente) er bijvoorbeeld financieel heel slecht bijstaat, dan kan de neiging bestaan om k of S lager te schatten. Een gemeente of provincie die zich wil hoeden tegen royaal bestedingsgedrag kan de k en de S hoger schatten en zo een hogere reserve afdwingen.Noord-Holland

Noord-Holland geeft een overzicht van de 8 risico’s met de grootste invloed op de benodigde weerstandscapaciteit (BWC). In het overzicht wordt genoemd: Omschrijving risico, invloed (%) op BWC, kerntaak. Het noemen van de kerntaak is ok; andere provincies noemen programma(onderdeel); nooit wordt de verantwoordelijke Gedeputeerde genoemd. Verder verdient het aanbeveling om in deze tabel ook te vermelden: de geschatte kans van optreden, het bruto schadebedrag, de beheersmaatregelen! Utrecht

Utrecht
Utrecht geeft een overzicht van 10 risico’s, gerangschikt naar de omvang van het vereiste 'weerstandsvermogen' (lees: weerstandscapaciteit). Hoe de risico’s worden geïdentificeerd, wordt niet aangegeven. Waarom in de kolom met 'Financieel gevolg' elk bedrag wordt voorzien van 'Max' is niet logisch: waarom zou voor elk gevolg een maximum bestaan? Als ik het goed begrijp wordt een norm verward met de feitelijke raming: als de schatting van de schade het maximumbedrag zou overtreffen, wordt een maatregel genomen om dat risico te verkleinen.

Drenthe
Drenthe noemt een inventarisatie van 43 risico’s, die tezamen een risico vormen van 52,8 miljoen. Via een Monte Carlo-simulatie is bij 90% zekerheid de BWC gelijk aan 21,03 miljoen.

Zeeland
Zeeland maakt in het Overzicht Risico’s een onderscheid tussen enkelvoudige risico’s en andere: 'Zo zijn er meerdere risico’s die betrekking hebben op … de wettelijke milieutaken'. In het artikel van Boorsma (2020) over de WP bij gemeenten wordt opgemerkt dat één gebeurtenis meerdere gevolgen kan hebben. Voor de gebeurtenis moet de kans worden geschat, voor de gevolgen moet de kans worden geschat; en eigenlijk moet in plaats van een geschatte kans worden gewerkt met frequentieverdelingen. Is dit teveel hoogvliegerij?

Zeeland stelt dat alle risico’s worden opgenomen in het risicoprofiel. Daarmee wordt het 'Overzicht risico’s begroting' bedoeld. Er wordt een overzicht gegeven van 9 risico’s in volgorde van invloed. De bovenste vier bepalen het grootste deel van het risicoprofiel. Van deze 12 worden per risico niet de potentiële schade en de geschatte kans gegeven. Van 4 risico’s wordt een goede toelichting gegeven. Een vijfde toegelichte risico is Garantstellingen. 'Dit risico is momenteel onvoldoende in te schatten en is daarom alleen tekstueel toegelicht.' Is dit zakelijk verantwoord? Hoort in zo’n geval niet een stelpost te worden opgenomen?

Zuid-Holland
Zuid-Holland heeft voor het risicoregister een overzicht gemaakt van vier groepen: 3 Nieuwe risico’s, 2 vervallen, 3 dalers, 2 stijgers. Zeker voor PS een informatieve staat. In het register worden 15 (min 2 geschrapte) beleidsmatige risico’s en 13 financiële risico’s (geprioriteerd op netto effect) benoemd. De financiële risico’s krijgen alle de kwalificatie structureel of incidenteel, kans van optreden, netto effect en relevant doel dat verbonden is met het risico. De risico’s worden vervolgens na titel voorzien van omschrijving, oorzaken, gevolgen, achtergrondinformatie, maatregelen, status. De 13 beleidsmatige effecten worden aangeduid als structureel of incidenteel en het betrokken doel wordt vermeld.

Bijzonder is dat van de beleidsmatige risico’s verder geen informatie wordt gegeven. Het onderscheid is tussen 'beleidsmatige risico’s die (nog) geen financiële afdekking behoeven vanuit de algemene reserve en de financiële risico’s waarvan de gevolgen wel afgedekt moeten worden vanuit de algemene reserve.' Verder wordt dit niet toegelicht. Het systeem dwingt wellicht de programmadirecteuren om beter rekening te houden met de risico’s, maar is een hindernis voor integraal risicomanagement.

Noord-Holland
Noord-Holland geeft een tabel met de risico’s kleiner dan € 2 miljoen bruto. De R’s worden ingedeeld in A. Juridische risico’s, B. Beleidsrisico’s, C. Bedrijfsvoeringsrisico’s, D. Financieringsrisico’s, E. Grondexploitatierisico’s, F. Risico’s verbonden partijen. In totaal worden daarbinnen 8 risico’s onderscheiden. Het totaal bruto risicobedrag bedraagt voor 2020 € 78,78 mln. Vervolgens worden de risico’s behandeld die groter zijn € 2 miljoen. Het gaat om 10 risico’s ingedeeld naar dezelfde categorieën, Per risico wordt aangegeven of het risico eenmalig of terugkerend is, wat de kans van optreden is, wat het beleidsprogramma is, en wat de einddatum is (of 'continu').Bij deze risico’s worden beheersmaatregelen genoemd, Goed.

Groningen
Groningen heeft de risico’s met nummer in een kans/schadefiguur gezet. Die roept vragen op. Bijvoorbeeld: het risico met nummer B3 heeft een kans van 60% en een zeer laag mogelijk schadebedrag. Welke beheers- of dekkingsmaatregel?

Overijssel
Overijssel noemt in het overzicht 7 toprisico’s. Per risico wordt de invloed op de BWC genoemd in %. Opgeteld blijkt het te gaan om een som van 47%. Dat wil zeggen: 53% wordt niet gespecificeerd!

Flevoland
Flevoland heeft een specifieke buffer in de Algemene Reserve gevormd. Volgens de provincie daalt daardoor het risicoprofiel (dit valt te betwisten: op voorhand is een reserve beschikbaar, maar het aantal en omvang van risico’s wordt daardoor toch niet kleiner?) en daalt de weerstandscapaciteit (valt ook te betwisten.)

Brabant
Brabant kiest een methode die een buitenstaander niet meteen begrijpt. In de paragraaf Inventarisatie worden de 'belangrijkste restrisico’s' genoemd. Eerder is geschreven dat financiële gevolgen van risico’s in principe worden afgedekt binnen het budget van het project of programma. Maar dat betekent dat een belangrijk deel van het risicomanagement buiten de WP valt; er wordt niet afgewogen maar gewoon afgedekt. Dat doorkruist het streven naar een integraal risicomanagement. Als de schade groot is dan vindt er geen afweging plaats: de schade wordt afgedekt uit de begroting en de restjes gaan naar het restrisico.

De tabel noemt 8 R’s , zowel voor de begroting 2020 als voor restrisico jaarrekening 2018. Hierbij enkele opmerkingen. De hier genoemde risico’s beslaan circa 80% van de totale risico-inschatting. Vraag: ook de risico’s die afgedekt worden door het programma of het budget? In de tweede plaats: er worden geen risico’s genoemd maar beleidsterreinen waar risico’s optreden; zoals bijvoorbeeld Deelnemingen, Leningen, PPSA59. Dit punt geldt overigens voor eigenlijk alle provincies en gemeenten.

Is dat bezwaarlijk? Neem het restrisico 'Maatregelen woningbouw'. Als men dat als risico ziet, wat voor beheersmaatregelen anders dan heel globale zoals rapportage, moet men dan afwegen? Men moet weten wat de schade-omvang kan zijn, wat de kans is, wat men kan doen om de potentiele schade te verkleinen, en/of de kans van optreden verkleinen.

De lezer met enig geduld wordt vervolgens verwezen naar een Bijlage 16: 'Risico-inventarisatie en Afdekking'. In een grote tabel worden de risico’s nader gesplitst. Per risico is er een kolom risico-aandeel provincie, percentage af te dekken, benodigde dekking, aanwezige dekking begroting, restrisico binnen risico-reserve, en een kolom Toelichting. Een zinvol overzicht. Ten derde: Wat moet men zich voorstellen bij de kolom Restrisico jaarrekening 2018? Het gaat bij RM om onzekerheid, maar wat er is gebeurd in 2018 is zeker! Het risico is in dat jaar wel of niet gematerialiseerd.

In de figuur die volgt staan twee staven, links de restrisico’s en rechts 'weerstandsvermogen' (bedoeld is weerstandscapaciteit!). De linker kolom is in segmenten opgedeeld met aflopende lichter wordende kleur. De Y-as loopt van –10% tot 110%, terwijl de staven lopen van 0% tot 100%. De rechter staaf bestaat uit twee delen: risicoreserve (inclusief post Onvoorzien) en ontwikkelbedrijf. Wat het ontwikkelbedrijf inhoudt is niet duidelijk.

De WP van Brabant schrijft : 'Uit de risico-inventarisatie volgt de benodigde weerstandscapaciteit voor 2020 : € 161,9 miljoen.' Hoe dit bedrag is verkregen: per risico moet men de potentiële schade kennen (welke niet wordt afgedekt uit het budget), de kans, en dan vervolgens moet men berekenen hoeveel nodig is gegeven het feit dat de risico’s niet simultaan optreden. Via de Monte Carlo-simulatie is het totaal, het risicoprofiel, te berekenen.

Flevoland
Flevoland besteedt veel aandacht aan de schatting van de omvang van het totale risico. Er wordt een classificatieschema voor de kans gegeven, lopend van 'zeer klein … 10%' tot 'zeer groot …. 90%'). Hierbij kan overigens de kritische vraag gesteld worden of een kans van 90% niet beter kan worden meegenomen in de begroting als zekerheid. Na het classificatieschema worden de verwachte schadebedragen benoemd: 1: Zeer klein, minder dan 200.000, tot 5: Zeer groot, groter dan of gelijk aan 7.500.000.

De volgende kolom van het classificatieschema betreft het imago (het bereik ervan): variërend van 'enkele personen binnen de provincie' tot Landelijke pers. De volgende kolom betreft de informatieveiligheid. Deze varieert van '1. zeer klein, via 3. matig. Vertrouwelijk: schending kan enige (in)directe schade toebrengen, tot 5. Zeer groot. Geheim: schending kan catastrofale schade toebrengen'.

Dan volgt een kolom betreffende veiligheid (letsel). Deze varieert van 1. EHBO. Via 3 Blijvend Invalide, tot 5. Catastrofaal: meerdere personen. Tot slot: de laatste kolom betreft Proces. Deze varieert van 1. Weinig tot geen vertraging in het proces, via 3. Hinderlijke vertraging, tot 5. Het proces stopt. Voorwaar een qua informatie fraaie presentatie. Zonder meer voor navolging vatbaar.

Flevoland berekent de omvang van de risico’s op twee manieren. Voor de drie grootste risico’s wordt de Monte Carlo-simulatie gehanteerd. Voor de overige risico’s wordt de verwachtingswaardemethode gehanteerd: kans x impact (x factor 3 bij structurele risico’s).

Drenthe
De tabel die we risicoregister (ook wel risicoprofiel) noemen is bij Drenthe mager. De 10 belangrijkste risico’s worden in 8 gevallen met een code aangeduid, bijvoorbeeld R 134. Is dat een verwijzing naar een programmaonderdeel? In 2 gevallen wordt het risico benoemd, maar vaag. Zo is R 74 benoemd als 'Wegen en kanalen: vertraging in de uitvoering van een infrastructureel project.'

In de volgende kolom wordt het gevolg aangegeven: 'Projectvertragjng'. (Tja, dat werd al als risico genoemd.) Wel goed is dat in de volgende kolom de maatregelen worden genoemd. In de laatste kolom wordt het financiële gevolg gemaximeerd gegeven. Laat het onheil zich maximeren? Ook valt op dat in de inleiding kansen worden genoemd. In de tabel niet één keer.

Fryslân
Fryslân geeft een tabel 'Benodigde weerstandscapaciteit'. In kolom 1 staat het nummer van de relevante programma’s. Kolom 2 geeft de omschrijving van de risico’s. Deze worden niet volgens een bepaald criterium gerangschikt. Er worden hier 11 tamelijk specifieke risico’s genoemd, zoals Repressieve handhaving, landschapsbeheer Fryslân, en drie groepen die gerelateerd zijn aan diverse programma’s. Risico’s als Verbonden partijen (het grootste nettorisico!) en 'Juridische procedures diverse programma’s' zijn erg ruim. Maar ook de wel gespecificeerde risico’s zijn eigenlijk geen risico’s maar beleidsterreinen: zoals 'Verstrekte leningen, borgstellingen en deelneming' of 'Onvoldoende overheidstoezicht', de risico’s zijn vaag.

Wat opvalt is dat in de derde kolom het nettorisico wordt genoemd: de potentiële schade na genomen maatregelen: 'de risico’s na aftrek van voorzieningen, beheersmaatregelen, enz.' Dit is voor navolging vatbaar. Het verdient dan wel aanbeveling om aandacht te schenken aan de genomen maatregelen: in het kader van een integraal RM is te bezien welke maatregel kan worden genomen.

In de vierde kolom presenteert Fryslân de kans, die in 8 gevallen varieert tussen 1 en 4%. De uitgezette revolverende middelen krijgen een kans van 33,3% en het risico Juridische procedures van 50%. Terecht merkt Fryslân op dat het om grove schattingen gaat. De genoemde kansen worden dan ook, zo is de indruk, geprikt, ruw geschat. De stap van geschat potentieel risico naar netto risico wordt niet behandeld. In paragraaf 5 wordt een uitvoerige toelichting gegeven voor de meeste risico’s maar weer geldt: de aandacht voor de te nemen maatregelen en de afweging daarin ontbreekt. De grootste kans, 50% is verbonden aan 'Juridische procedures'. Wat is de toelichting? 'Hieronder vallen de nog lopende risico’s van derden tegen de provincie. Gelet op de onderliggende risico’s komt het risicopercentage uit op gemiddeld 50%'.

Ja, en? In de paragraaf wordt per risico het bedrag en het kanspercentage genoemd. Het eerste risico, 'Besluit financiële zekerheid' was voorzien van een netto risico van €35.000 (n.b. X 1.000!), met een kans% van 2% , zodat vervolgens het geschatte risico uitkomt op 700 (x 1.000). Bij alle risico’s in de tabel wordt de schade als incidenteel gemeld. Dat lijkt niet voor de hand liggend en wordt niet vermeld. In paragraaf 5 worden 11 risico’s benoemd, in paragraaf 2 slechts 10. In de tabel van paragraaf 5 wordt ook ogenomen het risico Europese programma’s. De kans en eventueel schadebedrag worden alleen PM genoemd. (Zo zijn er ook allerlei kansen wel PM te noemen.)

Bijzonder is dat het grootste bedrag van de (afgerond) benodigde weerstandscapaciteit ad €147,7 miljoen, volgt uit de 'Stresstest begroting 2020 ad €117.100 (x 1.000)'. Jaarlijks wordt een stresstest gehouden: wat zijn de gevolgen van exogene risico’s op de financiële positie? Er wordt gewerkt met drie scenario’s. Bij de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit is uitgegaan van een somber scenario. Commentaar: dit klinkt boeiend en zinvol, maar waarom wordt dat apart van de inschatting van het kans% gedaan?

Limburg
De tabel 2.4 noemt 11 belangrijke risico’s Die worden gekoppeld aan begrotingsprogramma’s. De vier grootste risico’s, in de tabel voorzien van een asterix worden gedetailleerd toegelicht. Om te beginnen worden relevante aspecten voor de toelichting genoemd: “omschrijving, mogelijke financiële impact, duidelijkheid over de hoogte van de financiële relatie, een schets van de belangrijkste ontwikkelingen en tot slot een overzicht van de belangrijkste beheersmaatregelen”.

Compliment voor de risico-omschrijvingen. In die overzichten wordt steeds een raam geopend voor Acties/beheersing. Helaas is dit meestal niet langer dan 2 regels en gaat het om iets dat m.i. niet zo sterk is : “De portefeuillehouder blijft in gesprek ‘’, “Periodieke rapportages”, idem, bij renterisico worden 3 regels gewijd aan beheersing. De zogenaamde acties zijn zo voor de hand liggend, dat de conclusie op dit punt moet zijn: daar is niet echt over nagedacht. Maar het geheel is overigens voortreffelijk .

De veronderstelling is geopperd door Boorsma, dat grensgemeenten wat de benoeming van mogelijke risico’s uit het aangrenzende buitenland betreft, met de rug tegen de muur staat. Noch in de 22 bezochte gemeenten voor een kort interview noch in de onderzochte weerstandsparagrafen van deze gemeenten is een risico van buiten genoemd. Conclusie: óf er doen zich geen risico’s afkomstig uit buitenland voor in de onderzochte jaren óf er hebben zich in het verleden dergelijke risico’s voorgedaan óf dossieronderzoek is nodig om een beter beeld te krijgen4.

In het onderhavige onderzoek is de WP van de 12 provincies op het punt van mogelijke risico’s uit het buitenland onderzocht. In niet één provincie worden mogelijke risico’s van buiten geïdentificeerd. Noch in de 7 grensprovincies, noch in de 5 overige provincies.

Een uitzondering op deze conclusie is nodig voor de Europese regels en programma’s. Zo noemt Fryslân 'Europese programma’s' P.M. en als risico(gebied) 'Informatieveiligheid en privacy' en daarbinnen de AVG ten gevolge van de nieuwe Europese privacy verordening. Zuid Holland noemt als mogelijk risico : 'De Europese Commissie kan subsidiabiliteit van uitgaven betwisten'. Zeeland noemt de controle op Europese gelden.

[1] DE WP 2020 NOEMT 49 RISICO’S, WAARVAN ALLEEN DE 4 BELANGRIJKSTE WORDEN TOEGELICHT. DAARNAAST WORDT AANDACHT GESCHONKEN AAN DE PAS (PROGRAMMATISCHE AANPAK STIKSTOF), WAARVAN DE FINANCIËLE CONSEQUENTIE NOG NIET IS TE OVERZIEN. ONDUIDELIJK IS DAT VERVOLGENS AANDACHT WORDT GESCHONKEN AAN GARANTIES, MET DE OPMERKING DAT HET BELEID IS GERICHT OP 'HET AFBOUWEN VAN DE GARANTSTELLINGEN IN OMVANG EN AANTAL'.

[2] DE HIER GEGEVEN INFORMATIE OVER ZEELAND EN GRONINGEN IS VERKREGEN UIT DE WP, NIET UIT DE ENQUÊTE. IK LAAT IN HET MIDDEN OF ZE WEL OF NIET HEBBEN MEEGEDAAN AAN DE ENQUÊTE.

[3] DE WP 2020 NOEMT 49 RISICO’S, WAARVAN ALLEEN DE 4 BELANGRIJKSTE WORDEN TOEGELICHT. DAARNAAST WORDT AANDACHT GESCHONKEN AAN DE PAS (PROGRAMMATISCHE AANPAK STIKSTOF), WAARVAN DE FINANCIËLE CONSEQUENTIE NOG NIET IS TE OVERZIEN. ONDUIDELIJK IS DAT VERVOLGENS AANDACHT WORDT GESCHONKEN AAN GARANTIES, MET DE OPMERKING DAT HET BELEID IS GERICHT OP 'HET AFBOUWEN VAN DE GARANTSTELLINGEN IN OMVANG EN AANTAL'.

[4] IN AL DIE WP’S WORDEN NAMEN GENOEMD, WAARBIJ HET VOOR DE LEZER NIET MOGELIJK IS OM TE ZIEN OF DAAR BUITENLANDSE RISICO’S IN ZITTEN. BIJV. 'THERMOPHOS' IN ZEELAND. OF DENK AAN HET VEELOMVATTENDE RISICO DEELNEMINGEN, OF VERBONDEN PARTIJEN, OF GARANTSTELLING.

Partnerbijdrage