Paragraaf weerstandsvermogen van provincies - III

In deel III over de paragraaf weerstandsvermogen bij provincies bespreekt Peter Boorsma de bepaling van nodige weerstandscapaciteit (NWC), beschikbare weerstandscapaciteit (BWC) en bepaling weerstandsvermogen (WV). Ook gaat hij in op welke aandacht men geeft aan de beheersmaatregelen, de risk control.Bepaling van NWC, BWC en WV

In het voorgaande is aangegeven hoe de nodige weerstandscapaciteit (het profiel) wordt berekend. Die NWC wordt hierna geconfronteerd met de beschikbare weerstandscapaciteit (BWC ) waarna het weerstandsvermogen als ratio van BWC : NWC wordt berekend1.

Volgens het BBV bestaat de BWC uit de algemene reserve, het vrij beschikbare deel van bestemmingsreserves, de onbenutte belastingcapaciteit, de vrije ruimte in de meerjarenbegroting en de post Onvoorzien. Zeeland voegt daar aan toe de ratio Algemene Reserve: “algemene reserve gedeeld door “benodigde risicobuffer”.

Noord-Holland

Noord-Holland schrijft dat de BWC 83 miljoen bedraagt, de onderbouwing wordt niet gegeven.Limburg

Limburgstelt dat de beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit “vrij aanwendbare middelen … en mogelijk nog te genereren (onbenutte) inkomsten.” (Dat het om onbenutte inkomsten gaat is evident: benutte inkomsten zijn al aangewend.) Op andere plaatsen (o.a. Boorsma, 2020) is er op gewezen dat verschillende onderdelen van die capaciteit niet “vrij aanwendbaar” zijn. De reserves zijn passiefposten op de balans en alle passiva zijn op een of andere wijze als actiefpost aangewend. De organisatie dient zich daarom altijd te bezinnen op de liquiditeit: hoe snel is een deel van de passiva aan te wenden? Hoeveel Kas, bank.giro is direct beschikbaar, welk deel van uitzettingen is liquide te maken, welke bankkrediet is meteen te verkrijgen, etc.

TABEL 2: OPBOUW BWC (IN € MILJOEN)

N.B. Wat de belastingruimte betreft wijzen de meeste provincies op de afspraak met de andere provincies om het aantal opcenten MRB niet te verhogen. De ene provincie voert de ruimte onder het maximum als PM bedrag, de andere voert niets op.Fryslân

Fryslân voert de stille reserve op voor 0 €, maar gegeven de ruime aandacht voor de stille reserves zou hier PM moeten staan. Ook bijzonder is dat de reserves op kasbasis en op transactiebasis worden gegeven. In paragraaf 5 van de WP behandelt Fryslân de risico’s toegelicht.
Brabant

Brabant werkt met een ontwikkelbedrijf. Er is een Reserve Ontwikkelbedrijf, bestaande uit 2 delen. Het tweede deel is Ontwikkelbedrijf Overig. Via een toelichting wordt opgemerkt dat die reserve inclusief de “gevormde voorzieningen” is. Maar BBV schrijft voor dat de WP alleen ongedekte risico’s opneemt: niet de R’s die gedekt worden door een verzekering of een voorziening (en niet de reguliere risico’s die materieel weinig betekenis hebben. ) Meermalen is van deze zijde betoogd dat integraal risicomanagement de voorkeur verdient, dus inclusief aandacht voor voorzieningen en verzekeringen.

In de presentatie van de weerstandscapaciteit telt Noord-Holland de incidentele capaciteit voor 2020 van 74,42 op bij de structurele capaciteit van 2021 oplopend van 139,80 in 2021 tot 139,80 in 2023, waarna als structurele WC wordt gepresenteerd 74,42 + 3x 139,80) = 493,83. Is dit correct of “je rijk rekenen”?

De provincie geeft de gebruikelijke definitie van weerstandsvermogen als verhouding van BWC en Nodige WC, Maar de beschikbare WC wordt toch te ruim geformuleerd: “zijnde de middelen en voorzieningen waarover de provincie beschikt om niet-begrote kosten te dekken.” Nog afgezien van het liquiditeitsprobleem, voorzieningen horen hier niet thuis. tenzij men kiest een voor een integraal RM.

TABEL 3: VASTSTELLING WEERSTANDSVERMOGEN

Limburg

Limburg heeft zoals getoond een aparte benadering, welke vanuit het oogpunt van integrale afweging geen navolging verdient. In tabel 2.3 Totaaloverzicht risico’s wordt in kolom 1 het aandachtsgebied genoemd, variërend van Verbonden partijen via o.a. Grondbeleid tot Overig. In kolom 2 wordt de Inschatting (gewogen) risico’s genoemd met een waarde van 61 voor Verbonden partijen, Overig 25 en Totaal 118. De derde kolom noemt de Voorzieningen voor Debiteuren 6, Grondbeleid 11 en Totaal 21. Dan volgt een kolom Reserve: voor Verbonden partijen 61, Leningen/garanties 11 en voor Totaal 72. De laatste kolom is “Opgenomen in weerstandsvermogen ; Voor Overig is de inschatting (gewogen) risico’s ingeschat voor 25. Opgenomen in weerstandsvermogen is 25 (-= 118 – 21 -72.) Anders gezegd: voor 93 mln. is een dekking gegeven via een reserve of een voorziening.Brabant

Brabant schrijft dat er geen “absolute norm wordt gesteld voor de .. ratio. ..De bandbreedte voor de ratio weerstandsvermogen als indicator is 0,75 tot 1,25.” Brabant schrijft dit, maar meestal wordt 1.0 als acceptabel minimum beschouwd, en een waarde tussen 1.0 en 1,4 als acceptabel. Brabant schrijft dan: “Boven de 1,25 kan worden besloten de niet benodigde weerstandscapaciteit terug te laten vloeien naar de algemene middelen.” Zie de kritiek in artikel van Boorsma (B&G, 2020): de reserves zijn een passiefpost op de balans en kunnen niet zomaar terugvloeien: ze zijn te zamen met andere passiva geïnvesteerd in de activa op de balans. Het gaat er om de reserves liquide te maken, De hierna te behandelen FKG zouden een maatstaf voor liquiditeit moeten opnemen!Utrecht

Utrecht berekent het WV op twee manieren:

1. Reserve weerstandsvermogen : vereist WV:= 30,9 : 21,3 = 1,4

Conclusie: “De omvang van de reserve “weerstandsvermogen” is “voldoende” (Ratio tussen 1,0 en 1,4.

2. Incidentele WC : vereiste WC =71,5 : 21,3 = 3,3 = ratio weerstandsvermogen. Conclusie: “uitstekend, groter dan 2,0”.

Fryslân

Fryslân presenteert een tabel Beschikbare weerstandscapaciteit, met de data voor rekening 2018 en begroting 2019. In de tekst wordt over de reserves geschreven “per 31 december 2019”, hetgeen gelijk is aan 1/1/2020. En de raming voor 2020? Een slip of the mind? Tabel Benodigde weerstandscapaciteit geeft geen datum, de tabel Samenvatting heeft een kolom Jaarstukkern 2018 en een kolom Begroting 2020.Zuid-HollandZuid-Hollandverdeelt de risico’s in 14 beleidsmatige en 13 financiële risico’s. De beleidsmatige risico’s worden opgevangen binnen de projecten en programma’s.

Groningen

Groningen presenteert een fraaie tabel “Geïdentificeerde risico’s”. De eerste kolom onderscheidt resp. incidentele risico’s, structurele R’s en R’s revolverende fondsen. De eerste groep wordt nader verdeeld in A. Financieringsrisico’s, A.1-1 Leningen, garanties en waarborgen, A.3-1 Effecten rijksontwikkeling. Beleidvoeringsrisico,s B.1 – B.3. C. Juridische risico’s, C.1 Claims. Dan volgt het Totaal minimaal benodigde weerstandscapaciteit. Dan de structurele risico’s: A.3-2 Effecten rijks ontwikkeling. Dan R’s revolverende fondsen: A 1-2 en A2. Dan volgt de kolom Rekening 2018, waarna voor de verschillende risico’s A.1-1…. A.2 de impact in mln. wordt genoemd. Dan volgt de begroting 2020 met drie kolommen: Waarde in € mln., kans, impact in mln. De impact 2018 bedroeg 17,05 mln., de waarde 2020 109,0 in mln., en na verrekening met de kans 16,85 mln.

De provincie presenteert een kans/schade tabel als “Overzicht risico’s” met op de X-as de “waarde van het risico” en op de Y-as de kans dat een risico zich voordoet. “Met kleuren wordt het gebied aangegeven dat veilig is tot waar een risico onacceptabel is.”

Wat volgt is een fraaie opzet. Beginnend bij A.1 Leningen etc. wordt aangegeven de aard van het risico: incidenteel (I), revolverend ( R) of structureel (S) , en voor I en S een beleidskeuze Ja of Nee . In dit geval van A.1 Nee. Vervolgens wordt voor A.1 de waarde , de kans en de impact gegeven. Vervolgens wordt een toelichting gegeven op de kwantificering van de R’s, de kans, de impact en de interne beheersing. Daaronder volgen: Achtergrond, Aard van Risico, dan Inschatting kans en impact, Dan volgt Getroffen beheersingsmaatregelen, en een Conclusie. Dan volgt nog een tabel “Uitwerking risico’s leningen, garanties en waarborgen". Dit hele onderdeel verdient navolging.Welke aandacht wordt gegeven aan de beheersmaatregelen, de risk control?

In de evaluatie van het gemeentelijk beleid op dit gebied van de WP, is geconstateerd dat er weinig aandacht wordt geschonken aan de beheersmaatregelen, aan het beleid terzake. BBV schrijft dat wel voor. Wat is de provinciale praktijk op dit gebied. Kort samengevat: er wordt weinig aandacht aan het beleid inzake de risico’s gegeven; een fraaie uitzondering wordt gegeven door Groningen. Zo is hiervoor uiteengezet.Gelderland

Gelderland noemt drie belangrijkste veranderingen : vergeleken met de vorige rapportage”. Dit verdient ook navolging: omkijken en leren van die feed back.Noord-Holland

Noord-Holland geeft een overzicht van risico’s in de begroting 2020 t.o.v. de jaarrekening 2018. Eerst worden 3 risico’s genoemd die nieuw zijn bij de begroting. Er worden daarbij programma-onderdelen genoemd, risiconummer, de naam van de risico’s, mutatie en af- of toename. Daarna worden vier risico’s genoemd verwijderd bij de begroting.Zeeland

Zeeland merkt in de aanhef op dat in het kader van risk management (RM) “beheersmaatregelen worden genomen” en noemt daarbij: o.a. aanpassen van werkprocessen, wegnemen van de oorzaak, treffen van een voorziening of het afsluiten van een verzekering”. Het is in de praktijk zinvol om een goed overzicht te geven van de theoretische mogelijkheden. De hier gegeven opsomming is zinvol maar niet volledig. Een maatregel is ook: accepteren t.l.v. de begroting, accepteren via interne verzekering, beëindigen (= wegnemen van oorzaak). Goed dat hier ook verzekering en voorziening worden genoemd: de kritiek van Boorsma & Haisma en later van Boorsma is dat een integraal management vereist dat per risico wordt afgewogen waar de organisatie voor kiest; risico’s die worden afgedekt door een verzekering of een voorziening worden vanwege BBV niet in de WP genoemd. In het kader van een integraal RM wordt bijvoorbeeld gezien of een verzekering gewenst is, of een bestaande verzekering zwaar genoeg is, of te klein , of de polis goed is of te duur, etc.

Wat is nu de praktijk in Zeeland: er worden vier risico’s besproken en financieel gekwantificeerd, maar er worden weinig beheersmaatregelen genoemd. Hooguit dat gestreefd wordt naar afbouw van de garanties. Ter discussie: hoeveel informatie over bijvoorbeeld concrete beheersmaatregelen passen in een begroting en in de bijlagen, de paragrafen? Intern thans te weinig, maar extern voor de raad van PS genoeg? Het oordeel is aan PS.Drenthe

Drenthe geeft voor de 10 toprisico’s aandacht aan de maatregelen. Maar kort. Er is geen sprake van enige afweging. Er worden geen risico’s genoemd waar een verzekering of voorziening bestaat. Dat is conform BBV, maar verhindert een integrale afweging.Zuid-Holland

Zuid-Holland geeft uitvoerige informatie over de risico’s, heel systematisch. Daarbij wordt ook aandacht gegeven aan de maatregelen die genomen kunnen worden. Wat beter zou kunnen: nu wordt aangegeven wat men wil gaan doen, maar wat ontbreekt is een meer systematische benadering van mogelijke maatregelen: intern opvangen, voorziening, verzekering, etc.

Interessant is dat Utrecht een passage wijdt aan de “het beleid omtrent de aanwending van de weerstandscapaciteit”. Samengevat worden de volgende stappen genoemd: 1. Tijdig beheersmaatregelen nemen. 2. Werken die niet, dan schade betalen ten laste van de programmabudgetten. 3. Is de vorige stap niet mogelijk of wenselijk, dan de reserve weerstandsvermogen aanspreken. 4. Is die reserve niet toereikend dan de saldi reserve en daarna zo nodig de bestemmingsreserves aanspreken. 5. Zijn die reserves niet toereikend, dan bezuinigen voorstellen.

Geeft de WP aandacht aan de uitvoering en de terugkoppeling?

Gebruikelijk is dat data worden gegeven voor het begrotingsjaar (2020) en voor eervorig jaar (2018). Voorts worden ramingen gegeven voor twee of drie toekomstige jaren. Slechts in een enkel geval wordt in de begroting 2020 gerapporteerd dat enkele benoemde risico’s zich in het lopende jaar (2019, in een enkel geval gaat het om risico’s die zich voordeden in 2018)) hebben voorgedaan. Uiteraard kan in de rekening meer aandacht worden gegeven aan de uitvoering. En aan de feed back, maar in de begroting kan worden vooruitgezien.

Zeeland

Zeeland meldt enkele ontwikkelingen en laat enkele ontwikkelingen in de tijd grafisch zien.

Drenthe

Drenthe idem.

Groningen

Groningen geeft systematisch een vergelijking tussen de waarden voor de rekening 2018 en de begroting 2020.Zuid-Holland

Zuid-Holland geeft in de aanhef aan welke vier stappen gezet kunnen worden als een risico zich daadwerkelijk voordoet. Een fraaie benadering.

Flevoland

Flevoland opent de paragraaf met de verandering in de aanpak van risico’s nadat zich een groot risico had gemanifesteerd. Een deel van de weerstandscapaciteit is overgeheveld naar de algemene reserve, als specifieke buffer (“oormerk”). Ook zonder dat oormerk is de WC, anders dan gesteld, niet echt gedaald! “Onbegrijpelijk is de conclusie daaraan verbonden: “Daar staat tegenover dat het risicoprofiel als gevolg hiervan eveneens is gedaald.” Dat is slechts schijn: een deel van de risico’s wordt apart gezet en de dekking evenzo.Groningen

Groningen geeft de meest uitvoerige aandacht aan de risico’s, aan de aard, de kans, de impact etc. zoals uiteengezet. Bij de inschatting van kans en impact wordt aandacht geschonken aan veranderingen ten opzichte van 2018 of 2019. Voorbeeld bij A.1: “Ten opzichte van de rekening 2018 doen zich de volgende ontwikkelingen voor” waarna drie ontwikkelingen worden genoemd.Brabant

Brabant: in de Tabel van Bijlage 16 wordt in de toelichting zeer summier aandacht geschonken aan beheersmaatregelen. Nog steeds uitgaand van de mogelijkheid te komen tot integraal RM, zou de afweging van de te nemen maatregelen meer aandacht mogen hebben. Dat geldt eigenlijk voor de meeste provincies. Afgezien van de afweging, BBV schrijft voor dat per R wordt aangegeven welke beheersmaatregelen genomen worden, en dat gebeurt slechts partieel; en eigenlijk vaak slechts oppervlakkig.Fryslân

Fryslân noemt, overigens zonder enige toelichting, drie gewijzigde risico’s “ten opzichte van de risico’s zoals gepresenteerd in de jaarstukken 2018.

1. SYSTEMATISCH WORDT DOOR UTRECHT GESPROKEN OVER WEERSTANDSVERMOGEN WAAR WEERSTANDSCAPACITEIT BEDOELD IS.
2. WAT DE ALGEMENE RESERVE BETREFT, STREEFT DRENTHE EEN NORMOMVANG NA VAN 5 MILJOEN WELKE WORDT TOEGEREKEND AAN DE WEERSTANDSCAPACITEIT. IN DE WP WORDT DAAROM EEN TOTALE RESERVE GENOEMD VAN 30 MILJOEN. EEN ALGEMENE RESERVE DIE 10 MILJOEN BEDRAAGT, ZAL BIJ FORSE TEGENVALLERS BIJ RISICO’S GEHEEL BESCHIKBAAR ZIJN.
3. FRYSLÂN NOEMT 239.500 EURO ALS BESTEMMINGSRESERVE, EN ALS ONDERDEEL VAN DE TOTAAL BESCHIKBARE WEERSTANDSCAPACITEIT VAN 291.500. POSITIEF IS DE RUIME AANDACHT VOOR DE RESERVES, MAAR HET IS NIET DUIDELIJK WAT VRIJ AANWENDBAAR IS
4. LIMBURG NOEMT NAAST DE ALGEMENE RESERVE DE “CAPACITEIT IMMUNISATIERESERVE EN OVERIGE RESERVES” AD 1.005. DE IMMUNISATIERESEVE WORDT NIET GEDEFINIEERD. EEN CORRECTIE OP DE BOEKWAARDE VAN ACTIVA , OMDAT DE ACTIVA GEEN WAARDE HEBBEN IN HET ECONOMISCH VERKEER, TER GROOTTE VAN 52 MLN. IS GOED. DE HIER GEGEVEN WEERSTANDSCAPACITEIT IS DE INCIDENTELE.
5. UTRECHT NOEMT DE SALDIRESERVE, HIER OPGEVAT ALS ALGEMENE RESERVE, EN “RESERVE WEERSTANDSCAPACITEIT” HIER OPGEVAT ALS VRIJ DEEL BESTEMMINGSRESERVE. GOED IS DAT ONDERSCHEID WORDT GEMAAKT TUSSEN INCIDENTELE EN STRUCTURELE CAPACITEIT
6. ZEELAND NOEMT DE POST ONVOORZIEN NIET ALS DEEL VAN DE RISICOBUFFER (BWC). IN DE TEKST OVER DE RISICO’S VAN “WATERDUNEN” WORDT GEWEZEN “OP DE POST ONVOORZIEN EN DE BENODIGDE RISICOBUFFER VAN HET PROJECT”.
7. FLEVOLAND HANTEERT EIGEN BEGRIPPEN EN/OF DEFINITIES:
   WEERSTANDSCAPACITEIT (B) : RISICOPROFIEL (A) = B: A =WEERSTANDSRATIO (NORMALITER: RATIO WEERSTANDSVERMOGEN) EN
   WEERSTANDSCAPACITEIT (B) – RISICOPROFIEL (A) = B – A= .WEERSTANDSVERMOGEN.
8. FRIESLAND GEEFT OOK WEER HET WEERSTANDSVERMOGEN ALS B-A = 166,4 MLN. VOORTS GEEFT DE PROVINCIE DE DATA EXCL. DE ONBENUTTE BELASTINGCAPACITEIT. IN DAT GEVAL GELDT C/A = 1,97 EN C – A = 143,4 MLN.

Trefwoorden:Provincie Risicomanagement

Partnerbijdrage