Structureel houdbare gemeentefinanciën

De tijd is rijp voor integratie van twee parallelle werkelijkheden tot één nieuwe realiteit

De tijd is rijp voor het integreren van twee parallelle werkelijkheden bij gemeenten: de werkelijkheid van ‘de baten en lasten’ en werkelijkheid van ‘de kasstromen’. Dit is een logische, vanzelfsprekende en zelfs noodzakelijke stap om alle relevante onderdelen van de financiële exploitatie met elkaar in verband te brengen. Met één centraal doel: het realiseren van structureel houdbare gemeentefinanciën. - Zanders

Alle (kern)taken en de daaruit voortkomende activiteiten van gemeenten hebben financiële consequenties. De financiële consequenties hebben verschillende verschijningsvormen. Omdat de (kern)taken en activiteiten van gemeenten de basis vormen van alles wat daaruit volgt hangen alle verschijningsvormen direct of indirect met elkaar samen. Met elk een eigen betekenis en functie binnen de totale financiële exploitatie.

De meest directe gevolgen van alle (kern)taken en activiteiten van de gemeente zijn de kasstromen(inkomsten en uitgaven) en de liquiditeitsprognose en financieringsbehoefte. De balans en de begroting zijn daarvan afgeleid.

Kasstromen zijn de basis van ieder bedrijf of organisatie. De echte reden dat een bedrijf of organisatie op langere termijn blijft bestaan is dat de inkomsten minimaal voldoende zijn om de uitgaven te betalen. Daarin ligt tevens de sleutel tot het realiseren van een op langere termijn structureel sluitende begroting.

Een kwalitatief goede actueel gehouden liquiditeitsprognose blijkt in de praktijk een uitstekende prima thermometer en ‘early warning system’ voor de gezondheid en duurzaamheid van de financiële exploitatie op zowel korte als langere termijn.

Gemeenten verkeren in de gelukkige omstandigheid dat bij tekort aan (onmiddellijke) inkomsten voldoende financiering door banken voorhanden is.[1] Dat kan als voordeel worden gezien, maar is tegelijk als een mogelijke valkuil. Leningen leiden tot uitgaven en lasten van rente en aflossing die wel betaald en gedragen moeten kunnen worden binnen de financiële exploitatie.

De wet eist van gemeenten ieder jaar een sluitende begroting vast te stellen. Door deze wettelijke eis is het hoofddoel van het financieel beleid van gemeenten een sluitende begroting. Dat houdt in dat de baten minimaal gelijk zijn aan de lasten. Anders gezegd: de baten ‘dekken’ minimaal de lasten. Dat betekent niet dat tevens de inkomsten gelijk zijn aan de uitgaven. Een sluitende begroting leidt vaak (toch) tot uitgaven die met nieuwe leningen gefinancierd moeten worden. Ondanks dat de begroting sluitend is neemt de omvang van de schuld dan toe, en daarmee doorgaans de schuldquote.

Het centraal stellen van een sluitende begroting en de voortdurende focus op baten en lasten leidt de aandacht af van de andere kant van dezelfde munt: de kasstromen. Niet alle baten zijn inkomsten en niet alle lasten zijn uitgaven. Welbeschouwd leiden inkomsten tot baten en uitgaven tot lasten, en niet andersom. Dat geeft een wezenlijk ander perspectief op de financiële positie van gemeenten.

In begrotingen van menige gemeenten (van groot tot klein) wordt gemeld dat de ‘financiering’ van de voorziene activiteiten verzekerd is door (of dankzij) de voldoende omvang van de reserves en voorzieningen. Dit illustreert de hardnekkige en historisch gegroeide spraakverwarring tussen ‘dekking’ en ‘financiering’ bij gemeenten. Gebruik van beschikbare reserves en voorzieningen leidt tot ‘dekking’ van lasten en kan daardoor leiden tot een sluitende begroting. Reserves en voorzieningen zijn echter geen echt ‘geld’ en gebruik daarvan leidt niet tot een daadwerkelijke kasstroom van geld waarmee uitgaven betaald kunnen worden. Feitelijk volgt onttrekking van reserves en voorzieningen na besluiten tot het uitvoeren van activiteiten (zoals investeringen) waarmee uitgaven gepaard gaan.

De in 2015 en 2016 ingegane verplichtingen in het BBV tot het opnemen van financiële kengetallen en een meerjarige balansprognose hebben, naast het realiseren van een sluitende begroting, geleid tot aanvullende financiële doelstellingen.

Met de ervaringen die gemeenten de afgelopen twee begrotingen hebben kunnen opdoen met de vertaling van de verplichtingen in het BBV naar de praktijk en hoe hiermee om te gaan groeit het besef bij steeds meer gemeenten van de noodzaak voor een integrale benadering. Een integrale benadering van de financiële positie waarbij alle relevante elementen in onderlinge samenhang betrokken worden. Dit zal leiden tot verbeteren van de kwaliteit van de besluitvorming en tot het krijgen en houden van vat en controle op de ontwikkeling van de eigen financiële toekomst met als nieuwe centrale doelstelling: het realiseren van Structureel houdbare gemeentefinanciën.

Het centraal stellen van Structureel houdbare gemeentefinanciën vraagt om integrale analyse met een langjarige horizon en een visie op de eigen (financiële) toekomst van de eigen gemeente. Besluiten over beleid en investeringen bij gemeenten hebben vrijwel altijd langjarige effecten en implicaties die niet eenvoudig omkeerbaar zijn. In de praktijk is voortdurend sprake van een spanningsveld tussen de korte begrotingshorizon (van 1 jaar) en de langjarige horizon bij het nemen van weloverwogen besluiten over investeringen en financieringsvraagstukken. Ook daarin kan bij integrale benadering een betere balans gevonden worden.

Een integrale van de financiële positie zoals hiervoor beschreven is voor de meeste gemeenten een nog te ontdekken en ontginnen nieuw terrein. Gemeenten kunnen gelukkig veel leren van de ervaringen in zowel semipublieke als private sectoren die hen daarin zijn voorgegaan (zoals woningcorporaties en de zorg). Wij helpen u graag wegwijs maken.

Wilt u meer weten ? Neem dan contact op met Hans Visser via h.visser@zanders.eu of +31 35 692 89 89.

[1] Zie bijdrage aan de nieuwsbrief van Mei 2017: ‘">Kredietwaardigheid en financieringskracht van Nederlandse gemeenten – een groot goed’.